系统把握乡村全面振兴的关键任务
●从2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布到2024年《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，中央连续七年通过中央一号文件对乡村振兴进行专题部署，推动战略任务、目标要求、制度安排、实施主体、操作路径、政策衔接逐步清晰化，形成了较为完善的政策体系。党的二十大以来，中央进一步提出坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，锚定建设农业强国目标，以学习运用“千万工程”经验为引领，坚持确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫底线，围绕提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平三大重点任务，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，推进乡村全面振兴，打造宜居宜业和美乡村。这一系列举措的实施，旨在加快农业农村现代化进程，以更好地推进中国式现代化建设。
□程国强
牢牢稳住农业基本盘
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。报告要求，坚持农业农村优先发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。在粮食安全方面，报告提出全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，严格守住18亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。倡导大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系，健全农业支持保护制度和农村金融服务体系。此外，巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，发展乡村特色产业，拓宽农民增收渠道，优化乡村基础设施和公共服务布局，打造宜居宜业和美乡村。深化农村土地制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，推动新型农村集体经济发展，进一步激发农村发展活力。
随着我国全面建成小康社会、进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，“三农”工作重心历史性转移，全面推进乡村振兴成为新时代新阶段“三农”工作的根本任务和总抓手。在新形势下，乡村振兴战略定位进一步深化。从中华民族伟大复兴战略全局来看，民族要复兴，乡村必振兴，这是稳定大局的战略需求；从构建新发展格局来看，稳住农业基本盘、守好“三农”基础，是应对变局的压舱石、稳定器。这一系列部署进一步突出了乡村振兴在国家战略中的核心地位，为农业农村现代化指明了方向和路径。
确保乡村全面振兴工作取得实效
党的十九大提出乡村振兴战略以来，2018—2021年四份中央一号文件主要聚焦于乡村振兴的顶层设计和谋篇布局，构建战略框架，夯实政策基础。其中，2021年中央一号文件着重部署“十四五”时期“三农”工作任务，突出其战略性和方向性。自2022年起，中央一号文件在继续锚定乡村振兴总体目标的基础上，开始更加具体、明确地部署当年乡村全面振兴的工作要点。这一变化标志着全面推进乡村振兴从谋篇布局阶段进入具体实施阶段，推动新时代“三农”工作更加精准高效，确保乡村全面振兴工作取得实效。
第一，压实各级地方党委、政府责任，推动“三农”工作责任制度化。中央要求，各级地方党委、政府必须把“三农”工作责任压紧压实，确保重点工作落地见效。通过强化制度供给，推动责任落实精细化、制度化、程序化，做到有规范、有标准、有依据。党政同责、责任压实主要体现在以下三个方面。
一是全面落实粮食安全党政同责，确保粮食安全稳定可控。中央要求各级地方党委、政府切实履行粮食安全责任，书记要抓、省长要抓、党政同责，确保粮食播种面积稳定，粮食总产量保持在1.3万亿斤以上。主产区要不断提高粮食综合生产能力，优化农业基础设施，增强粮食稳产高产水平；主销区要切实稳定和提高粮食自给率，增强区域粮食供应保障能力，减少对外依赖；产销平衡区要确保粮食基本自给，实现区域内部粮食供求动态平衡。通过主产区、主销区、产销平衡区三大区域协同联动，共同扛起国家粮食安全责任，构建稳定、高效、安全的粮食生产与供应体系。
二是实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。习近平总书记强调，耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。耕地是粮食生产的命根子，是保障粮食安全的根本。必须要求各级地方党委、政府对耕地保护党政同责，实行严格考核、一票否决、终身追责，采取“长牙齿”的硬措施，抓好耕地保护和种植用途“非粮化”的管控。
三是强化“五级书记”抓乡村振兴责任。制定乡村振兴责任制实施办法，开展省级党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核，完善市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度，压紧压实部门和地方推进乡村振兴的责任，全面增强各级党委、政府全面推进乡村振兴的政治意识和责任意识。
第二，必须守牢底线，确保国家粮食安全和不发生规模性返贫。习近平总书记强调，保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。尽管中国粮食产量已经连续9年稳定在1.3万亿斤以上（截至2024年底），粮食安全保障处于历史最好的时期，但是，今后一个时期中国粮食需求仍将持续增长，资源环境约束越来越紧，粮食增面积、提产量的难度越来越大，粮食稳产保供依然存在短板弱项和挑战压力。
因此，必须牢牢守住保障国家粮食安全的底线，全力抓好粮食生产和重要农产品供给。一是通过压实责任，健全种粮农民收益保障机制，强化现代农业基础支撑，稳住粮食面积和粮食产量，推进国家粮食安全产业带建设，大力开展绿色高质高效行动，深入实施优质粮食工程，提升粮食单产和品质，牢牢守好“米袋子”。二是大力实施大豆和油料产能提升工程，多措并举扩大大豆和油料种植面积，提高植物油自给率，力争“油罐子”里尽可能多装中国油。三是加大力度落实“菜篮子”市长负责制，稳定生猪生产长效性支持政策，加快扩大牛羊肉和奶业生产，稳定大中城市常年菜地保有量，切实做到拎稳“菜篮子”。
习近平总书记强调，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。针对当前部分脱贫地区群众收入水平仍然较低、脱贫基础还比较脆弱的形势，巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫是一项底线任务。要在持续促进工作机制、政策举措、机构队伍等同乡村振兴战略有效衔接的同时，重点抓好完善监测帮扶机制、促进脱贫人口持续增收、加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度等工作，推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果，确保不发生规模性返贫。
第三，接续推进“三个提升”，即提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平。提升乡村产业发展水平重点是坚持产业兴农、质量兴农、绿色兴农，加快构建现代乡村产业体系，把农业建成现代化大产业。提升乡村建设水平重点是从各地实际和农民需求出发，不断改善农村基础设施、人居环境和公共服务。提升乡村治理水平重点是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强农村精神文明建设，确保农村社会稳定安宁。
第四，注重政策措施的针对性、指向性和实效性。目前粮食生产的突出问题是，生产成本高，比较效益低，农民种粮不合算、不赚钱。针对这些问题，从稳粮政策设计看，要更加注重提高农民种粮积极性和地方抓粮积极性。如适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险全面覆盖主产省产粮大县，逐步完善粮食生产支持政策体系，健全种粮农民收益保障机制。与此同时，加大产粮大县奖励力度，创新粮食产销区合作机制，提高地方抓粮积极性。尤其要聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，提高种粮综合效益，使农民种粮有钱赚、多得利。在完善农业保险、健全主产区利益补偿机制、加强高标准农田建设、推进农业转移人口市民化等方面提出一批有含金量的政策措施，力求出实招、办实事、见实效，推进乡村全面振兴不断取得新成效，让农民群众得到更多实惠。
强化乡村振兴保障机制
乡村振兴是贯穿于中国特色社会主义现代化建设全过程的重大战略任务，具有全局性和历史性。推进乡村全面振兴是一项系统工程，必须统筹谋划、科学布局，更要突出重点、注重实效，循序渐进、久久为功。因此，需建立健全乡村振兴推进的体制机制，不断完善其保障体系，确保全面推进乡村振兴取得实效。
第一，必须坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，这是全面推进乡村振兴的根本政治保障。必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，切实发挥党的领导和社会主义制度的政治优势，以更有力的举措汇聚更强大的力量，全面推进乡村振兴。相关文件指出要压实全面推进乡村振兴责任、建强党的农村工作机构，进一步强化“五级书记”抓乡村振兴的责任要求和工作机制，要求各级党委农村工作领导小组发挥“三农”工作的牵头抓总等作用，把党管农村工作的政治优势进一步转化为推动乡村全面振兴的强大动力。同时，相关文件部署以抓点带面的方式推进乡村振兴，建立健全乡村振兴推进机制，广泛动员社会力量参与乡村振兴。
第二，全面深化改革，激发农业农村发展活力。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新时代推进乡村全面振兴，要用好“改革”这个法宝，加快推进农村重点领域和关键环节改革，抓好重点任务落实，强化改革的集成与配套措施，深化制度创新与制度供给，为推进乡村全面振兴提供持续动力。
新时代改革已进入深水区、攻坚期，各种矛盾和问题更加尖锐和复杂，迫切需要更加全面、系统、深化的改革。这就要求改革必须坚持以问题为导向，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。新时代中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。解决好不平衡、不充分这一主要社会矛盾和问题，必须抓住深化农村改革这个重点难点，补齐农业农村发展这个突出短板，通过农村改革的攻坚突破，带动整体改革的纵深推进、全面展开。与此同时，深化农村改革，不能仅局限于农村内部的体制机制、要素制度改革，而是要立足整个城乡改革和融合发展，注重改革的系统性、整体性和协同性，通过创新城乡融合发展体制机制等改革举措，着力破除体制机制障碍和结构性矛盾，推动全面深化改革举措切实落地见效。
新时代深化农村改革，必须坚持以人民为中心，对涉及农民基本权益、涉及全局的重大改革事项，要审慎稳妥，不能搞“一刀切”、强迫命令，更不能犯颠覆性错误。要始终确保改革发展成果更多更公平惠及广大农民，让广大农民有更多获得感、幸福感、安全感。必须坚持问题导向和目标导向相统一，进一步加强农村改革的顶层设计和整体谋划，加快建立健全与乡村全面振兴相适应的体制机制与制度安排；必须增强农村改革的系统性、整体性、协同性，加快推进农村重点领域和关键环节改革，破除长期形成的束缚农业农村发展的体制机制障碍，全面激发农业农村发展活力。
深化农村改革，要聚力破解多年来制约农业农村发展、目前亟须解决的“用地难、用钱难”等问题。其中，破解“用地难”问题，关键要深化农村土地制度改革，稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，确保“长久不变”政策有效落实；稳慎而积极推进宅基地改革试点，探索“三权分置”有效办法路径；积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善盘活农村存量建设用地政策，优先保障乡村产业发展和乡村建设用地，探索灵活多样的供地新方式；探索盘活农民闲置宅基地和闲置农房发展乡村新产业新业态的有效办法。解决“用钱难”问题，关键是健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的乡村振兴多元化投入机制。积极发展农村数字普惠金融，多措并举推进农村信用体系建设，打通金融机构与农业经营主体间的信用障碍，推动农村金融重大创新突破。
第三，要扩大乡村振兴投入、强化乡村金融服务，这是推进乡村振兴的基础支撑。坚持农业农村优先发展的总方针，必须在资金投入等方面为乡村振兴构建基本保障机制、采取更加有力的政策举措。从投入看，相关文件指出要继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜，压实地方政府投入责任。加强考核监督，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目。同时，要从多角度夯实乡村振兴金融服务基础。首先，对各类金融机构予以支持，例如，对机构法人在县域、业务在县域、资金主要用于乡村振兴的地方法人金融机构，加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策等。其次，强化制度安排，完善乡村振兴金融服务统计制度，开展金融机构服务乡村振兴考核评估等。此外，还要注重精神文明建设，加强农村金融知识普及教育和金融消费权益保护力度。最后，以保险等产品为安全托底，积极发展农业保险和再保险等。
第四，加强乡村振兴人才队伍建设，这是推进乡村振兴的基本保障。“乡村振兴，人才是关键”。要启动“神农英才”计划、深入推行科技特派员制度、实施高素质农民培育计划、开展乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目、完善耕读教育体系、优化学科专业结构、鼓励地方出台城市人才下乡服务乡村振兴的激励政策。这将有力引领和推动乡村人才队伍培育及建设，形成本土人才培育、城市人才下乡、专业人才服务等乡村人才发展新格局，增强乡村振兴人才凝聚力，为乡村振兴注入人才活力，为农业农村现代化提供人才支撑。
作者：程国强，为中国人民大学吴玉章讲席教授，校学术委员会委员、农业与农村发展学院学术委员会主任、国家粮食安全战略研究院院长
（据《中国发展观察》）
